「지방의회의원 행동강령」시행상의 문제점 소개

지방의회의원 행동강령 시행상의 문제점

 

지방의원도 「공직자윤리법」의 적용대상자로, 이 법 제2조(생활보장 등)에 따라 "공직에 헌신할 수 있도록 국가가 생활보장"을 해야 함에도, 국민권익위원회에서는 이와 같은 선행조건의 "의정비 합법적 현실화"에 대해서는 아랑곳없이, 보수면에서 어느 정도 생활보장을 받고 있는 「공무원 행동강령」과 유사하지만 부패방지만을 강조하는 「지방의회의원 행동강령」을 2010. 11. 2. 공포하여 2011. 2. 3. 시행을 앞두고 있으므로, 개별 법령에 따라 지방의원이 준수해야 할 사항을 집대성한 의미밖에 없으나, 다음과 같은 이 영 제7조(직무와 관련된 위원회 활동의 제한)의 해석⋅적용에 관한 어느 지방의회에서의 자문요청에 대한 검토의견을 참고하여 의정업무에 혼동이 없도록 해 주시기 바랍니다.

 

제7조(직무와 관련된 위원회 활동의 제한) 의원은 법률 또는 조례에서 겸직이 금지되지 아니한 지방자치단체 및 「공직자윤리법」 제3조의2에 따른 공직유관단체의 각종 위원회ㆍ심의회ㆍ협의회 등(이하 “위원회등”이라 한다)의 위원으로 활동하는 경우에도 해당 위원회등에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 사항을 심의ㆍ의결할 때에는 그 심의ㆍ의결을 회피하여야 한다.

1. 의원이 소속된 소관 상임위원회 또는 특별위원회의 직무와 직접 관련된 사항

2. 본인, 배우자, 본인과 배우자의 직계 존속ㆍ비속 및 4촌 이내의 친족과 직접적인 이해관계가 있는 사항

자문요청 사항 ☞ 제7조에 따르면 법률 또는 조례에서 겸직이 금지되지 아니한 지방자치단체의 각종 위원회, 심의회, 협의회 등에서 위원으로 활동하는 경우 소속된 소관 상임위원회의 직무와 직접 관련된 사항을 심의⋅의결할 때에는 회피하도록 규정하고 있습니다.

국민권익위원회에서 제정한 『지방의회의원 행동강령』이 지방의원은 주민의 대표자로서 직무를 수행함에 있어 높은 청렴성과 공정성의 요구, 비윤리적 행위의 근절을 위하여 제정되었다고 하나, 일반적 각종위원회까지 금지하는 것은 지방의원의 전문성이나 업무의 연속성을 무시하고, 지방의원의 권한을 제한하는 것으로 보여 집니다.

지방의회는, 국민권익위원회의 지방의회의원 행동강령을 반드시 준수하여 현재 집행기관과 관련된 상임위원회 소관 각종위원회위원직을 전부 사임해야 하는지? 아니면, 다른 방법이 있는지 문의 드립니다.

"제척 및 회피"에 대하여

법령 또는 조례에서 "제척 또는 회피"라고 규정하고 있는 정확한 법적 개념은, 그 직에 있으면서 해당 안건을 심의⋅의결할 때만 참여할 수 없도록 하거나(제척) 스스로 피해야 하는 것(회피)을 의미합니다.

따라서 "제척 또는 회피"에 관하여 규정하고 있더라도 그 직을 가질 수 없도록 하는 효력이 있는 것은 아니라고 판단됩니다.

"자격을 제한"하려면 법률로써 규정해야 하나, 「지방의회의원 행동강령」(이하 "영"으로 약칭)은, 법률이 아닌 대통령령이므로 「지방자치법」제116조의2(자문기관 등) 및 다른 법령과 그 위임에 따른 조례에서 지방의원이 지방자치단체의 각종위원회위원으로 위촉되는 자격 자체를 박탈할 수 있는 효력은 없다고 봅니다.

이와 같은 법적 효력에 따라 영 제7조는 "… 위원으로 활동하는 경우에도"라는 전제규정을 두지 아니할 수밖에 없었을 것이며, 오히려 이 규정은 지방의원이 각종위원회위원으로 위촉될 수 있다는 해석을 할 수 있는 반증이 됩니다.

"각종위원회위원으로 지방의원이 위촉되는 문제점"에 대하여

한편, 각종위원회위원으로 위촉된 지방의원을 "당연직 위원"이라는 유권해석을 하고 있는데, 지방자치단체의 장이 지방의원을 당연직 위원으로 "임명"하는 것은 "기관분립 원칙"에 위배되며 법령이나 조례에서 "위촉"한다고 규정되어 있으므로 "위촉직 위원"인 것이 분명합니다.

평통자문위원처럼 전체의원을 위원으로 위촉한다면 "당연직 위원"으로 해석해야 하나, 이와 달리 그 중 1∼2명 지방의원을 위원으로 위촉하는 것이기 때문에, 위원으로 위촉되지 아니한 다른 의원에 비하여 해당 의원에게 각종위원회에 참석하여 심의⋅협의⋅자문 등을 하는 "특별한 부담"을 부과하는 것으로 보아야 할 것입니다.

이와 같이 "위촉직 위원"으로 해석⋅적용해야 함이 합당하더라도, 우리나라 지방자치제도에서는 지방의원이 위원으로 위촉될 각종위원회(회의출석 수당지급은 당연)가 있고, 위촉되지 아니해야 하는 각종위원회가 있다고 봅니다.

이에 관하여는 법령 또는 조례에서 규정하고 있는 즉, 법정사항을 발견할 수 없으므로, 다음과 같이 사실적⋅논리적⋅법리적 접근방법에 따라 구분⋅구별하여 지방자치단체마다 현명하게 운용해야 할 것입니다.

먼저, 지방의회로 안건이 제출되는 사무에 관하여 심의⋅협의⋅자문 등을 하는 각종위원회(예; 조례규칙심의위원회, 예산편성⋅집행과 관련된 심의위원회 등)와, 집행부 고유영역에 속하는 사무(예; 민간위탁 수탁자선정위원회, 시정조정위원회 등)를 소관으로 하거나, 실⋅국(과)⋅소장이 위원장을 맡는 각종위원회에는 지방의원이 위원으로 위촉되어서는 아니 될 것입니다.

다음으로, 지방자치단체의 장 또는 부자치단체장이 위원장을 맡는 각종위원회에는 그 심의⋅협의⋅자문 등을 하는 사무가 국가 또는 시⋅도(광역)의 "기관위임사무"인 경우라면, 지방의원이 한 명이라도 더 위원으로 위촉되는 것은 바람직하다고 봅니다.

그러나 "고유사무" 및 "단체위임사무"에 관하여 심의⋅협의⋅자문 등을 하는 각종위원회에는 지방의원을 위원으로 위촉하는 것을 삼가야 "기관분립 원칙"에 합치되므로, 법령에서 지방의원을 위촉직 위원으로 규정하고 있는 경우 외에는 조례로써 각종위원회위원 자격을 창설하는 것은 신중을 기해야 할 것입니다.

따라서 지방의원을 각종위원회위원으로 위촉하고 있는 현행 조례의 규정에 대하여도, 해당 조례를 개정하는 게재에 정비할 필요가 있다고 봅니다.

"종합적인 결론"에 대하여

이상과 같은 두 가지 사항을 종합해 볼 때, 결론적으로 각종위원회위원으로 위촉된 지방의원은, 영 제7조제1호에서 규정한 바 있는 "의원이 소속된 소관 상임위원회 또는 특별위원회의 직무와 직접 관련된 사항"을 "해당 각종위원회에서 심의ㆍ의결할 때만, 영 제7조 본문에 따라 그 심의ㆍ의결을 회피하면 될 것입니다.

위에서와 같이, 사실적⋅논리적⋅법리적 접근방법에 따라 구분⋅구별한 것처럼 지방의원이 각종위원회위원으로 위촉된 경우에는 영 제7조제1호에 따라 회피해야 할 사항은 그리 흔하지 아니할 것으로 봅니다.

따라서 지방의원의 "현재 상임위원회 소관 집행부 각종위원회위원직"을 전부 사임시켜서는 아니 될 것이며, 소관 상임위원회나 특별위원회의 직무와 각종위원회의 심의⋅협의⋅자문 등을 하는 사무 간에 "직접 관련성"을 살펴서 부분적으로 사임하도록 해야 할 것으로 판단됩니다.

참고 사항

1년 전 국민권익위원회가 이 영을 제정하기 위한 선별적 지방의회의 의견조회에 대하여, 충청남도의회에서 입법고문인 본인에게 자문 의뢰한 검토의견에 따라 당시 국민권익위원회에서 기초(起草)한 다음과 같은 초안 제5조부터 제8조까지를 공포⋅시행되는 영에서 삭제할 수밖에 없도록 한 본인과 우리연구소의 실적을 참고해 주시기 바랍니다.

 

 

제5조(윤리특별위원회의 구성 등) ① 윤리특별위원회(이하 “위원회”라 한다)는 지방의회의원과 학계ㆍ법조계ㆍ언론계 또는 시민단체 등이 추천하는 자로 구성하되 그 중 민간위원이 3분의 1 이상 되도록 한다.

②〜④ <생략>

제6조(위원회의 기능) 위원회는 다음 각 호의 업무를 수행한다.

1. 이 영의 운영 및 이행에 관한 사항

2. 행동강령 위반신고사항의 접수 및 처리에 관한 사항

3. 행동강령 위반행위자의 징계에 관한 사항

4. 행동강령의 교육ㆍ상담에 관한 사항

5. 다른 법령에서 위원회의 소관으로 정한 사항

6. 그 밖에 지방의회의 의결로 위원회에 부의하는 사항

제7조(위원회의 운영 등) 〜제8조(위원의 제척과 회피 등) <생략>

위와 같이 "민간위원" 3분의 1 이상으로 지방의회 윤리특별위원회를 구성하도록 국민권익위원회에서 기초한 초안 제5조제1항은, 「대한민국헌법」제118조와 「지방자치법」제30조(의회의 설치), 제31조(지방의회의원의 선거), 제56조(위원회의 설치) 제2항⋅제3항, 제57조(윤리특별위원회) 및 제62조(위원회에 관한 조례)에 정면으로 위반하기 때문입니다. 끝.